四招破解行政诉讼“立案难”

立案难与审理难、执行难并称行政诉讼“三难”。立案难所导致的直接后果就是行政诉讼案件数量少，这严重影响了行政诉讼保障公民合法权益、解决行政纠纷功能的发挥。修改后的行政诉讼法从受案范围、管辖制度、立案制度、防止干预司法等方面，对这一问题作出回应。

一、扩大受案范围

受案范围是指公民、法人或者其他组织对具有国家行政职权的机关、组织及其工作人员的行政行为不服，依法提起诉讼，属于法院行政诉讼受理范围。受案范围关涉行政行为接受司法审查的广度问题，是化解行政诉讼“立案难”的法律前提。为此，修改后的行政诉讼法扩大了行政诉讼的受案范围———

扩大了具体列举的范围，增加了行政案件类型。一是对行政机关作出的关于确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的决定不服的;二是认为行政机关侵犯其经营自主权或者农村土地承包经营权、农村土地经营权的;三是认为行政机关违法集资、摊派费用或者违法要求履行其他义务的;四是对征收、征用及其补偿决定不服的;五是认为行政机关没有依法发给抚恤金或者支付最低生活保障待遇、社会保险待遇的。此外，修改后的行政诉讼法第12条第11项将“行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议”纳入受案范围，解决了民众遇到曾经行政、民事诉讼相互推卸，案件找不到解决路径的问题。

完善抽象列举的范围。具体列举虽然明确，却有挂一漏万的缺陷，因此抽象列举必不可少。原行政诉讼法将受法律保障的权利局限于“人身权、财产权”，修改后的行政诉讼法第12条第12项将之修改为:“认为行政机关侵犯其他人身权、财产权等合法权益的。”加了一个“等”字，为保护公民劳动权、受教育权等新诉求预留了空间。

二、完善管辖制度

行政诉讼往往面临地方保护主义与行政干预。修改后的行政诉讼法对行政诉讼管辖制度作了较多改进。

一是规定县级以上地方政府为被告的行政案件管辖权属中级法院。原行政诉讼法第13条规定，基层法院管辖第一审行政案件。中级法院管辖确认发明专利权和海关处理的案件、对国务院各部门或者省、自治区、直辖市政府所作的具体行政行为提起诉讼的案件以及本辖区内重大、复杂的案件。修改后的行政诉讼法规定中级法院管辖县级以上地方政府所作的行政行为提起诉讼的案件。这将在一定程度上遏制地方保护主义，有效抵御行政机关对法院的干预。

二是跨区域管辖。修改后的行政诉讼法第18条第2款规定:“经最高人民法院批准，高级人民法院可以根据审判工作的实际情况，确定若干人民法院跨行政区域管辖行政案件。”立法机关增加此条的原因是，我国基层法院的人、财、物大部分都受制于地方行政机关，法院对一些案件不敢立、不敢审、不敢判，从而影响法院司法权的公正行使，跨区域管辖行政案件有助于法院摆脱地方行政干预，依法独立行使审判权。

三、改进立案制度

为破解立案难，修改后的行政诉讼法对相关制度作出修改和完善。

确立立案登记制度。目前，在立案阶段，法院对行政诉讼实行立案审查制，往往以不符合起诉条件为由，排除一些不能立、不愿立的行政案件。此外，法院接收当事人的起诉状，既不给登记也不出具收据，让起诉人投诉无门。修改后的行政诉讼法第51条规定:“人民法院在接到起诉状时对符合本法规定的起诉条件的，应当登记立案”，将“立案审查制”改为“立案登记制”，可以在很大程度上畅通行政诉讼的救济渠道，为从根本上解决“立案难”提供了制度保障。

建立一次性告知制度。实际工作中，有些法院在收到起诉书后并不一次性告知其材料缺了多少或者有多少不符合要求，起诉人来回折腾。为此，修改后的行政诉讼法第51条规定:“起诉状内容欠缺或者有其他错误的，应当给予指导和释明，并一次性告知当事人需要补正的内容。不得未经指导和释明即以起诉不符合条件为由不接收起诉状。”该规定不但明确了法院释明的义务，而且设置了一次性告知要求，有效解决了当事人往来奔波的问题。

允许口头起诉。对于某些当事人有书写起诉状困难的情况，修改后的行政诉讼法第50条第2款规定:“书写起诉状确有困难的，可以口头起诉，由人民法院记入笔录，出具注明日期的书面凭证，并告知对方当事人。”

建立立案救济制度。修改后的行政诉讼法从两个方面建立了立案保障制度:一是明确了投诉制度。该法第51条第4款规定:“对于不接收起诉状、接收起诉状后不出具书面凭证，以及不一次性告知当事人需要补正的起诉状内容的，当事人可以向上级人民法院投诉，上级人民法院应当责令改正，并对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分。”二是明确了立案的救济制度。该法第52条规定:“人民法院既不立案，又不作出不予立案裁定的，当事人可以向上一级人民法院起诉。上一级人民法院认为符合起诉条件的，应当立案、审理，也可以指定其他下级人民法院立案、审理。”这从根本上化解了当事人诉讼无门的问题，有效保障了当事人的诉权。

四、对防止干预司法作出明确规定

为解决行政主体在行政诉讼中干预司法的问题，必须为相关人员的行为划定红线。修改后的行政诉讼法第3条第2款规定:“行政机关及其工作人员不得干预、阻碍人民法院受理行政案件。”作出如此规定的原因有二:一是行政干预是造成“立案难”的主要原因，也是最难啃的骨头，必须予以高度关注与重点突破。二是贯彻党的十八届四中全会精神的需要。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出:要建立领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究制度。修改后的行政诉讼法正是四中全会精神的具体体现。当然，条文仅是一个宣示性的规定，要让其真正发挥作用，需要制定出更为具体、具有可操作性的配套制度。

(作者为湘潭大学法学院教授)